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Le Droit A un Logement Opposable (DALO)

publié en ligne : 14 février 2008 dans Action 111

Le droit pour touTEs de pouvoir bénéficier d’un logement adapté est un droit fondamental, reconnu par les textes constitutionnels français et par le traités internationaux. En France, il est d’abord visé par la Constitution de 1946, réaffirmé par celle de 1958, puis rappelé et explicité par plusieurs lois en 1989, 1990 et 2000. Si tous ces textes confèrent à ce droit un caractère fondamental, sa portée se trouvait considérablement limitée par son inopposabilité : nul ne pouvait s’en prévaloir pour obliger l’État à lui dire permettre d’accéder à un logement adapté.

Ainsi l’opposabilité du droit au logement est devenue, au fil de la dégradation de la situation du logement en France, une revendication majeure du monde associatif. Act Up-Paris s’est pleinement reconnu dans ce combat du fait des problèmes sérieux que les séropositifs rencontrent pour se loger et le nombre grandissant de malades vivant à la rue ou dans des conditions totalement inadaptées à leur état de santé.

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, a crée un droit au logement opposable (DALO). L’article 300-1 du code de la construction et de l’habitation dispose que « le droit à un logement décent et indépendant, [...], est garanti par l’État à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’Etat, n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir ». Cette avancée indéniable est pourtant loin de répondre aux exigences de la situation, tant le mécanisme mis en place se distingue par son accès restreint, sa complexité et sa lenteur, pour arriver en définitive à un pouvoir de contrainte limité sur l’État.

Ainsi pour faire jouer son droit au logement opposable, chaque demandeur devra répondre à un certain nombre de critères, et devra respecter une procédure ardue, qui n’assure en rien qu’un logement adapté lui sera transmis.

Enfin, aussi léger soit-il ce dispositif ne s’appliquera que progressivement : les recours devant le juge administratif ne seront possibles qu’à partir du 1er décembre 2008 pour certaines catégories de demandeurs, et pour les autres, le 1er janvier 2012.

I - Qui peut bénéficier du caractère opposable du droit au logement ?

1. CONDITIONS GÉNÉRALES

a. Régularité et de permanence du séjour. Seuls les étrangers « admis à séjourner régulièrement sur le territoire français dans des conditions de permanence » peuvent bénéficier du DALO. Cette double condition de régularité et de permanence devrait être précisée par un arrêté pas encore publié. En l’absence de cet arrêté, on peut penser que la nature requise du séjour est identique à celle prévue pour le regroupement familial, c’est-à-dire d’avoir un titre de séjour au moins égal à un an. Mais, lors des débats parlementaires il a été évoqué que les titres de séjours exigés soient ceux pour lesquels la signature d’un contrat d’accueil et d’intégration est nécessaire : ceci exclurait alors les titres de séjour « étudiant » et les cartes de séjour délivrées pour raison médicale.

b. Dépot d’une demande de logement social restée sans réponse adaptée. Il faut non seulement avoir déposé une demande mais aussi que celle-ci soit toujours être en attente de réponse et donc annuellement renouvelée.

La loi impose explicitement une condition d’absence de « proposition adaptée ». Si vous avez refusé une proposition de logement inadapté, vous pouvez tout de même vous prévaloir du DALO. Il sera néanmoins nécessaire d’expliquer en quoi elle ne correspondait pas à votre situation.

De surcroît, il est nécessaire que la demande soit sans réponse depuis un « délai anormalement long ». Ce délai est fixé par arrêté préfectoral. Ce qui implique qu’il est différent d’un département à l’autre. Il varie de 3 mois à 4 ans. Certaines demandes considérées comme prioritaires sont exemptées de cette condition d’un « délai anormalement long », les demandeurs peuvent donc saisir la commission sans délais, immédiatement après le dépôt de leur demande de logement.

2. CONDITIONS RELATIVES AU CARACTÈRE PRIORITAIRE DE LA DEMANDE

Les deux types de situations prioritaires, pour lesquelles il ne sera pas exigé que la demande de logement soit restée sans réponse depuis un « délai anormalement long » sont rigoureusement encadrées par les textes. Ce sont :
- le demandeur qui ne dispose pas d’un logement stable et conforme aux normes de sécurité ou de salubrité ;
- le demandeur qui est mal-logé alors que sa situation exige une certaine qualité de logement.

Ces demandeurs doivent en outre remplir une condition supplémentaire, celle de la bonne foi. Cette condition assez floue est présumée, c’est-à-dire que c’est à l’Administration de prouver qu’un demandeur est de mauvaise foi.

a. Absence d’un logement stable et conforme aux normes de sécurité/salubrité. La loi envisage quatre situations.
- les personnes dépourvues de logement : hébergé par un tiers est aussi considéré comme « dépourvu de logement », sauf si le tiers a une obligation alimentaire (ascendant, descendant, conjoint) ;
- les personnes faisant l’objet d’une décision de justice prononçant l’expulsion de leur logement ;
- les personnes hébergées depuis plus de 6 mois dans une structure d’hébergement ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition depuis plus de 18 mois ;
- les personnes logées dans des locaux impropres à l’habitation ou dans une habitation insalubre ou dangereuse. Le fait de pouvoir bénéficier de plein droit d’un relogement peut empêcher de bénéficier du DALO sur ce critère.

b. Mal-logement alors que la situation exige une certaine qualité de logement. Il s’agit des demandeurs qui :
- ont au moins un mineur à charge ;
- présentent un handicap ;
- ou ont à charge une personne présentant un handicap.

Concernant le logement occupé à la date de la demande, il s’agit le cas échéant :
- des logements « manifestement surpeuplés » ; dont la surface habitable est inférieure à 16 m2 pour deux, augmentée de 9 m2 par personne supplémentaire dans la limite de 70 m2 pour huit personnes et plus. Pour les personnes vivant seules, il s’agit de logement ne disposant pas d’une pièce soit d’au moins 9 m2 et 2,2 m de hauteur sous plafond soit un volume habitable de 20 m2.
- des logements qui présentent au moins un des risques pour la sécurité ou la santé énumérés à l’article 2 du décret du 30 janvier 2002 (électricité ou gaz hors normes de sécurité, etc.)
- des logements auxquels il manque au moins deux des conditions de conforts fixées par l’article 3 du décret du 30 janvier 2002 (chauffage, cuisine ou coin cuisine, eau potable et évacuation des eaux usées, électricité, salle de bain, WC dans l’appartement ou pour les studio sur le palier, etc.).

II- Comment bénéficier du caractère opposable du droit au logement ?

La procédure se déroule en trois phases : il faut avoir fait une demande de logement préalable, avant d’engager un recours amiable devant une commission de médiation. Il est ensuite possible, sous conditions, de présenter un recours contentieux devant le juge administratif.

Chacune de ces étapes constitue des filtres qui visent à écarter le demandeur. Par ailleurs, la mise en œuvre de ce dispositif est progressive. Ainsi, les recours juridictionnels ne seront possibles qu’à partir du 1er décembre 2008 et uniquement pour les demandes prioritaires, dispensées de la condition de délais « anormalement long » pour saisir la commission. Pour les autres types de demandes, le recours juridictionnel ne sera accessible qu’à partir du 1er janvier 2012.

1. RECOURS AMIABLE DEVANT LA COMMISSION DE MÉDIATION

Il faut au préalable avoir déposé une demande de logement (voir I.) Le recours amiable doit être déposé devant la commission de médiation, mise en place par la Préfecture dans chaque département.

a. Comment saisir la commission de médiation ? La commission de médiation regroupe des représentants de l’État, des collectivités locales, des organismes bailleurs et d’hébergement ainsi que des représentants d’associations spécialisées. Elle vérifie que l’éligibilité des demandes. La loi lui confie également le soin de sélectionner les demandes « urgentes ». Seules ces demandes devraient être transmises au Préfet. Cette condition d’urgence se cumule aux autres conditions, mais elle n’est précisée par aucun texte. Il est difficile de prévoir comment sera appliqué cette condition.

La commission peut également considérer qu’une situation est prioritaire pour des raisons particulières, même si le demandeur ne remplit pas exactement les conditions fixées.

Pour saisir cette commission, il faut former un recours amiable à partir d’un formulaire disponible auprès des préfectures. Le recours doit décrire tous les éléments de la situation et réunir toutes les pièces justificatives : demande de logement, titre de séjour, justificatif de ressources, attestation d’hébergement, reconnaissance de handicap, rapport social, justificatif du caractère non adapté d’une précédente demande, etc. Si certains éléments ne sont pas demandés dans le formulaire mais peuvent justifier du caractère urgent et prioritaire de la demande de logement, il est conseillé de compléter le recours sur papier libre.

Le soutien d’une association pour la constitution du recours est conseillé, mais seules celles qui sont agréées à cet effet peuvent aller devant la commission.

b. Délais et réponse de la commission de médiation. Le demandeur reçoit une attestation de dépôt de son recours. Cette attestation est importante car la commission de médiation doit prendre sa décision dans les trois mois suivant sa saisine, dans les département d’outre-mer, et dans les 6 mois jusqu’au 1er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une ou partie d’agglomération de plus de 300 000 habitants. Quelle que soit sa décision, elle doit en informer le demandeur par écrit. Toutes ses décisions doivent être motivées.

Si la commission rend une décision favorable, elle doit préciser les caractères que devra avoir le logement pour être adapté à la situation du/de la demandeur. Elle doit informer le Préfet ou son délégataire du caractère prioritaire et urgent de la demande de logement et de ses caractéristiques.

La commission de médiation peut néanmoins juger qu’une demande d’hébergement ou de logement temporaire est plus adaptée à la situation du demandeur. Les critères qui peuvent motiver une telle décision n’ont pas encore été définis, mais il est imaginable que la stabilité des ressources et de l’autonomie du demandeur soit prise en compte. Enfin si la commission estime que la demande n’est pas prioritaire et/ou urgente, elle peut néanmoins réorienter le demandeur vers tout organisme qu’elle jugera compétent.

Droit opposable à l’hébergement. La commission peut également être saisie d’une demande d’hébergement par toute personne française ou en séjour régulier et permanent (cette condition étant appréciée de la manière que pour le droit au logement) et qui a fait une demande auprès d’un organisme d’hébergement restée sans réponse. Pour les demandes d’hébergement, la commission a six semaines pour statuer et le préfet a six semaines pour proposer une place dans une structure d’hébergement adaptée.

c. Quelles sont les obligations des PréfetEs ? Une fois informéE du caractère prioritaire et urgent d’une demande de logement, le Préfet ou son délégataire doit définir un périmètre géographique dans lequel doit être trouvé le logement. Il désigne un bailleur social disposant de logements adaptés au sein de ce périmètre et lui précise un délai maximum dans lequel il devra attribuer un logement adapté au demandeur. Le Préfet dispose de plusieurs procédures pour forcer un éventuel bailleur récalcitrant. Il peut également louer à un bailleur, public ou privé, social ou très social, un logement sous-loué au demandeur.

Quoi qu’il en soit, un logement doit être attribué dans les trois mois suivant la décision favorable de la commission de médiation, à défaut de quoi lil est possible de former un recours devant le juge administratif. Dans les département d’outre-mer, et jusqu’au 1er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une ou partie d’agglomération de plus de 300 000 habitants, ce délai est porté à 6 mois.

d. Peut-on contester les décisions de la commission de médiation ? Aucun recours spécifique contre les décisions de la commission de médiation n’a été prévu. Mais ces décisions étant des décisions administratives, elles peuvent donner lieu à des recours de droit commun soit devant l’administration (hiérarchique devant le ministère du Logement, ou gracieux devant la commission de Médiation), soit devant le juge administratif. Pour plus de renseignements sur la forme de ces recours voir le Guide des Droits Sociaux.

Trois motifs de contestation peuvent être envisagés : soit le rejet par la commission du caractère urgent et prioritaire de la demande, soit le choix des caractéristiques du logement à proposer, soit la réorientation vers des dispositifs d’hébergement.

Attention ! Si vous souhaitez contester le choix des caractéristiques du logement qui vous est proposé, il paraît nécessaire de former un recours contentieux devant le/la juge administratifVE accompagné d’un référé en suspension. En effet, vu les délais d’instruction des juridictions administratives, il est possible que lse préfetEs vous proposent un logement qui ne soit pas adapté avant que ne soit jugé votre recours. Dans un ce cas, en refusant un tel logement, vous risquez de perdre votre possibilité de faire valoir le caractère opposable du droit au logement.

2. RECOURS JURIDICTIONNEL DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF

a. Caractéristiques du recours. Il faut saisir le juge administratif des référés. Pour pouvoir intenter un tel recours, il faut avoir obtenu une décision favorable de la commission de médiation mais ne pas avoir obtenu de logement adapté dans les trois ou six mois qui suivent (voir II.2.c).

Sur la forme :
- le recours doit être adressé en 4 exemplaires au juges des référés du tribunal administratif ;
- il n’est pas obligatoire d’être assisté d’un avocat, mais il est possible de demander l’aide juridictionnelle pour les personnes à faibles ressources ;
- le recours doit comporter une copie de la décision de la commission de médiation ;
- il doit être signé par le demandeur ou son avocat.

Sur le fond :
Le recours doit détailler les raisons de droit et de fait qui fondent l’urgence d’une attribution de logement et justifier que le demandeur remplit les conditions générales du droit au logement opposable (demande préalable de logement, condition réglementaire d’accès à un logement social, régularité du séjour).

b. Quel est le rôle des juges des référés ? Le juge des référés doit vérifier que la demande a bien un caractère prioritaire et urgent et qu’aucune proposition adaptée n’a été faite au demandeur dans les trois mois qui suivent la décision de la commission de médiation. Le juge peut donc être amené à vérifier si un éventuel logement proposé correspond ou non aux besoins et capacités du demandeur. Le juge peut ordonner au Préfet de loger ou de reloger le demandeur sous un certain délai. Afin de forcer celui-ci à s’exécuter, il peut également prononcer des astreintes (somme que le préfet doit payer pour chacun des jours de retard entre le délai fixé et la proposition de logement). Cette astreinte est prévue au bénéfice d’un fonds d’aménagement urbain institué au profit des communes et des regroupements intercommunaux.

Le juge des référés a deux mois pour statuer. Sa décision est rendue en dernier ressort, c’est-à-dire qu’il est impossible de faire appel, et que la seule voie de recours est la cassation devant le Conseil d’État. À la différence du référé initial, le pourvoi devant le Conseil d’État nécessite un avocat et doit être formé dans les 15 jours qui suivent la décision du juge des référés.

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